“現(xiàn)在很多人，到什么地方先問‘有沒有WiFi’，就是因為我們的流量費太高了！”李克強總理把這一“社會關(guān)切”帶到了4月14日舉行的一季度經(jīng)濟形勢座談會上。李克強說，“根據(jù)國際電信聯(lián)盟的評估，我們在世界范圍內(nèi)的排名在80位以后。加大信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高網(wǎng)絡(luò)帶寬，這方面我們的潛力很大，空間也很大。”“有些發(fā)展中國家的網(wǎng)速都比北京快”。李克強當(dāng)即對有關(guān)部門負(fù)責(zé)人說，可以研究如何把流量費降下來，“薄利多銷”。

對于李克強總理的指示，工信部網(wǎng)站發(fā)布的新聞稿稱高度重視，并立即布置相關(guān)企業(yè)研究落實。為更好落實李克強總理的重要指示，工信部將加大今年寬帶專項行動中“加快4G建設(shè)”、“大幅提升網(wǎng)速”等重點工作的推進(jìn)力度，使老百姓上網(wǎng)速度更快，價格更優(yōu)惠。這些“措施”真的能夠解決總理指示中的問題嗎？

有人認(rèn)為是，網(wǎng)絡(luò)又慢又貴，是運營商發(fā)展不平衡惹的禍。其實不然，正如一位網(wǎng)友所言：“不是這樣的，是沒有競爭。運營商發(fā)展不平衡，是一個原因。主要原因，還是運營商，沒有競爭。”

新浪網(wǎng)的相關(guān)調(diào)查有126,707人參與投票，對于“當(dāng)前網(wǎng)速慢費用高的原因”這一調(diào)查問題，有85.4%認(rèn)為是“三大運營商搞壟斷，缺乏競爭”。

從電信管制和反壟斷法角度看，總理的問題，實際上可以細(xì)分為兩個不同的問題：一是固定寬帶的低速問題；二是移動寬帶的高價問題。二者都是壟斷惹的禍，但是，從歐美、日本、韓國、新加坡及香港的經(jīng)驗看，它們又有質(zhì)的區(qū)別，是兩個不同性質(zhì)的規(guī)制問題，需要完全不同的法律應(yīng)對策略。

壟斷不除，固定寬帶只能變“窄帶”

華為公司任正非總裁有句相當(dāng)精辟的概述：電話是無線的，寬帶一定是有線的。除非未來無線通信技術(shù)取得突破性進(jìn)展，否則移動寬帶的性價比及通信質(zhì)量是無法與固定寬帶相媲美的。

從物理網(wǎng)絡(luò)看，除了經(jīng)濟技術(shù)性尚存在問題的電力線上網(wǎng)(PBL)和媒體報道中提及過、但仍處于實驗階段的自來水管道接入之外，常見商用的固定寬帶接入方式主要有四種：基于傳統(tǒng)固定電話線(普通銅纜雙絞線)的xDSL技術(shù)；基于有線電視網(wǎng)絡(luò)(同軸電纜)的Cable Modem技術(shù)；基于局域網(wǎng)發(fā)展起來的以太網(wǎng)技術(shù)；光纖接入技術(shù)。

在2010年國務(wù)院三網(wǎng)融合新政之前，許多地方的廣電網(wǎng)絡(luò)早已經(jīng)通過曲線方式進(jìn)入了寬帶接入市場，力推“有線通”等寬帶業(yè)務(wù)。廣電的有線寬帶業(yè)務(wù)，針對個人用戶和政企等行業(yè)用戶采取了不同的發(fā)展策略。廣電雖然沒有自己的國際出口，但有著豐富的接入網(wǎng)和管線資源，因此，以互補合作方式，廣電與南方網(wǎng)通、鐵通、移動與聯(lián)通等基礎(chǔ)電信運營商合作，拓展寬帶接入市場，其中尤以地方廣電網(wǎng)絡(luò)與中國移動的合作最為深入。在美國寬帶接入市場，有線電視網(wǎng)絡(luò)長期力壓電信運營商。但是在中國，由于廣電系統(tǒng)的事業(yè)單位背景、廣電寬帶網(wǎng)絡(luò)布局分散、各自為政等原因，有線寬帶的市場份額始終處于低位。

十幾年前，互聯(lián)網(wǎng)泡沫時代，以成都泰龍通信為代表的民營企業(yè)，投入了中國第一次互聯(lián)網(wǎng)接入潮。出于對寬帶運營豐厚利潤的渴望，在2000年前后，全國范圍內(nèi)掀起的寬帶建設(shè)熱潮吸引了眾多的企業(yè)加入和資本的進(jìn)入。2001年6月，原信息產(chǎn)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于開放用戶駐地網(wǎng)運營市場試點工作的通知》，在北京、上海、廣州、深圳等13個城市，由所在省市通信管理局組織進(jìn)行寬帶用戶駐地網(wǎng)運營市場開放、管理試點工作。通知中特別強調(diào)，考慮到寬帶用戶駐地網(wǎng)數(shù)量眾多，而且屬于網(wǎng)絡(luò)的末梢，單個網(wǎng)絡(luò)的影響面較小，為簡化審批程序，將寬帶用戶駐地網(wǎng)運營許可證的發(fā)放，比照增值業(yè)務(wù)許可證的發(fā)放方式來管理。同年11月，泰龍通信成為成都首批5家取得寬帶用戶駐地網(wǎng)經(jīng)營許可證的企業(yè)之一。除了泰龍，稍有名氣的還有長城寬帶、方正寬帶、藍(lán)波萬維寬帶、聚友網(wǎng)絡(luò)、重慶長豐通信(星美聯(lián)合)等等寬帶駐地網(wǎng)運營商。時至今日，這些戶駐地網(wǎng)運營商有的被并購、有的退出了市場，余下者也多是不溫不火。

香腸切為幾段，還都是香腸

雖然原中國郵電的固網(wǎng)被中國電信和中國聯(lián)通“分割繼承”，但是它們?nèi)匀桓髯該碛泻涂刂浦盁o與倫比”的固定接入網(wǎng)、固定交換網(wǎng)、地面?zhèn)鬏斁W(wǎng)和固定數(shù)據(jù)網(wǎng)。

導(dǎo)致有線寬帶和民營駐地網(wǎng)運營商等市場新興進(jìn)入者競爭乏力、市場表現(xiàn)欠佳的一項重要原因就是，中國電信和兼并原網(wǎng)通的中國聯(lián)通壟斷了大部分網(wǎng)絡(luò)接入資源，并且國際出口帶寬也主要在這兩家手中。

按照國際標(biāo)準(zhǔn)，就中國“寬帶接入市場”看，北聯(lián)通與南電信在各自本地固網(wǎng)主導(dǎo)區(qū)域都是主導(dǎo)運營商，同時，中國電信和中國聯(lián)通在中國“互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)市場”也都擁有市場支配力。無論是從國際上普遍認(rèn)可的電信管制制度分析，還是基于各國反壟斷執(zhí)法實踐的案例對比，中國電信和中國聯(lián)通在“寬帶接入市場”與“互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)市場”，都存在著濫用市場支配力行為。

在互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)市場，中國電信和中國聯(lián)通主要是利用它們在上下游市場垂直集成的競爭優(yōu)勢，通過價格擠壓、歧視定價、掠奪定價、價格卡特爾等壟斷行為，打壓包括中國移動(鐵通)在內(nèi)的“寬帶接入市場”競爭對手。這些競爭對手為了確保可盈利性，通過教育、科技等第三方或者以特殊企業(yè)用戶身份、以穿透流量形式接入中國電信和中國聯(lián)通的骨干互聯(lián)網(wǎng)。2010年8月，中國電信以鐵腕政策專項清理高帶寬接入，引發(fā)媒體大量報道，最終在當(dāng)年11月直接導(dǎo)致、后來廣為關(guān)注的國家發(fā)改委對電信和聯(lián)通的反壟斷調(diào)查。12月2日，電信聯(lián)通承諾整改，申請發(fā)改委中止調(diào)查。2012年3月，發(fā)改委一位官員在國家工商總局消費者權(quán)益保護局等主辦的座談會上披露，電信與聯(lián)通已經(jīng)完成100G的互聯(lián)帶寬擴容，兩家企業(yè)承諾將進(jìn)一步降低公眾上網(wǎng)資費，發(fā)改委反壟斷局將繼續(xù)督促兩家企業(yè)整改。然而至今三年時間過去了，不知道整改的情況如何、發(fā)改委反壟斷局是如何督促的，但顯然總理并不滿意。

在寬帶接入市場，中國電信和中國聯(lián)通濫用市場支配力行為主要表現(xiàn)為“辦理寬帶必須綁定固話”、“寬帶套餐必須加裝3G或4G手機號碼”等非法捆綁、強制搭售行為。在歐美，這些行為都屬于嚴(yán)重違反反壟斷法的行為。另外，國際上，法制化國家還都在電信管制制度方面對業(yè)務(wù)捆綁有著嚴(yán)格而詳細(xì)的規(guī)定，禁止這類搭售行為，以保護消費者的選擇權(quán)和公平交易權(quán)，從而維持市場競爭的公平性，此外，通常情況下還存在著要求中國電信和中國聯(lián)通之類本地固網(wǎng)主導(dǎo)運營商結(jié)構(gòu)分離、業(yè)務(wù)分離或會計分離、本地固話接入網(wǎng)非綁定開放、部分關(guān)聯(lián)交易與業(yè)務(wù)行為的信息披露、遵循非歧視原則等強制性管制規(guī)則。在中國，這一切基本上還都是空白！

在中國城市已有住宅小區(qū)開發(fā)的駐地網(wǎng)，通常只是布線到住家門口，并沒有入戶。用戶要使用此類駐地網(wǎng)接入互聯(lián)網(wǎng)，通常需要在家中安裝明線，這會對家庭原有裝修會造成一定程度的破壞。因此還存在著“最后10米”問題。

中國移動通信領(lǐng)域雖然沒有完善的攜號轉(zhuǎn)網(wǎng)制度，但通過呼叫轉(zhuǎn)移、停機保號等等一些間接方式或辦法，幾乎所有中國手機用戶都能夠在移動、聯(lián)通及電信之間進(jìn)行“三選一”。但是在寬帶接入方面，多數(shù)國人能夠?qū)嶋H選擇的物理網(wǎng)絡(luò)一般只有一家：南電信或北聯(lián)通。

從國際上看，可在移動網(wǎng)絡(luò)運營商之間進(jìn)行“四選一”及以上的國家很多，而固定寬帶接入能夠達(dá)到“三選一”者都已經(jīng)屬于鳳毛麟角了。因此，可以說，盡管中國移動在中國移動通信市場處于主導(dǎo)地位，但南電信與北聯(lián)通在各自本地固網(wǎng)主導(dǎo)區(qū)域“最后一公里”的壟斷屬性更高。

制度路徑的突破

從全球電信業(yè)發(fā)展視角看， 實際上，像泰龍模式之類以用戶駐地網(wǎng)開發(fā)進(jìn)入寬帶接入市場的方法，是一種缺乏經(jīng)濟性、耗時、效果有限、難成氣候的“笨方法”。

南電信與北聯(lián)通在各自本地固網(wǎng)主導(dǎo)區(qū)域把控的“最后一公里”，在國際上通常被視為競爭法領(lǐng)域不可復(fù)制的“基礎(chǔ)設(shè)施”。歐盟、日本、新加坡及香港等國家與地區(qū)，對于類似南電信與北聯(lián)通各自控制的“最后一公里”，自1996年各國修訂電信法引入競爭時開始，就相繼引入了本地環(huán)路非捆綁接入制度。本地環(huán)路，是指從最終用戶住所的網(wǎng)絡(luò)接續(xù)點至本地固網(wǎng)電信運營商本地交換機(或類似設(shè)施)之間的物理鏈路，可以簡單地理解為，從用戶住處到運營商端局之間的物理鏈路。依照這一制度安排，新興寬帶運營商有權(quán)租用主導(dǎo)運營商機房中的空間，安裝相關(guān)設(shè)備(須承擔(dān)租費及有關(guān)費用)為其用戶提供寬帶接入服務(wù)。在美國，與這一制度大致對應(yīng)的管制規(guī)則叫做“非捆綁網(wǎng)絡(luò)元素制度”。

中國沒有本地環(huán)路非捆綁接入制度。盡管法律規(guī)則體系方面相當(dāng)復(fù)雜、引發(fā)的各類訴訟頗多，而且僅憑借此方法進(jìn)入寬帶接入市場的新興運營商很難成長為電信巨頭，但這一制度仍然被認(rèn)為是破解“最后一公里”壟斷的一種最為現(xiàn)實的有效方法。目前，國際上基于傳統(tǒng)固定電話線的DSL技術(shù)最高帶寬已經(jīng)可以達(dá)到400Mb/s，因此即便是在光纖接入廣泛展開的今日，中國仍然具有引入這一制度的現(xiàn)實意義。試想一下，假如中國有了這一制度，中國移動、電信與聯(lián)通在對方主導(dǎo)區(qū)域可以由此而經(jīng)濟、快速地以全面鋪開方式殺進(jìn)寬帶接入市場，那么，南電信與北聯(lián)通肯定會像“打了雞血似的”升級網(wǎng)絡(luò)、提高網(wǎng)速、改善客服、更積極地開展市場營銷，這最終會使廣大互聯(lián)網(wǎng)接入用戶受益。

流量費下降的難與不難

中國電信業(yè)最為直觀表現(xiàn)出來的問題，從某種角度看，也可以說是萬惡之源，就是市場準(zhǔn)入制度壁壘所催生和維系的行政壟斷。這一點在移動通信領(lǐng)域表現(xiàn)的尤為明顯。正如有人所言，一個小漁村式的澳門都有四家移動運營商。與中國地理面積大致相同但人口不足3.2億的美國，擁有數(shù)百家移動網(wǎng)絡(luò)運營商(全國的為4家)，人口約12億的印度有十幾家移動運營商，所以，有著13.68億人口的中國，肯定可以納入相當(dāng)多的移動網(wǎng)絡(luò)運營商。

在只有“三家”移動運營商的情況下，即便“運營商發(fā)展”達(dá)到最為完美的“平衡”(勢均力敵、實力相當(dāng)、市場份額相等)，按照國際標(biāo)準(zhǔn)，也屬于“高度集中的市場”，中國的手機用戶還是只能在“虎獅豹”之間進(jìn)行選擇。更低價格、更優(yōu)服務(wù)質(zhì)量、更多選擇及更多創(chuàng)新，對于消費者而言，仍舊是一種烏托邦式夢想。因此，要解決中國移動通信資費畸高問題，就必須破除行政壟斷，放開市場，允許民營資本、包括廣電在內(nèi)的其他中國各種資本進(jìn)入移動通信市場。

再有，除了市場開放之外，電信監(jiān)管者還應(yīng)當(dāng)按照國際通行做法建立保護競爭的規(guī)則體系，如攜號轉(zhuǎn)網(wǎng)制度、強制漫游制度、互聯(lián)互通制度等等。此外，正如我所分析的那樣，遵守國際上大約在20年前就已經(jīng)達(dá)成的共識、隨后成為WTO一項基本要求的“技術(shù)中立原則”，允許運營商自由選擇代際移動通信標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行基于不同標(biāo)準(zhǔn)的競爭，也會提升競爭的有效程度，進(jìn)而促進(jìn)公眾利益，使中國13億手機用戶能夠享受更低價格、更優(yōu)服務(wù)質(zhì)量、更多選擇及更多創(chuàng)新。

結(jié)束語

需要指出，僅僅依靠反壟斷執(zhí)法，無論一個國家的反壟斷法律制度多么地健全，都無法完全解決這個國家電信業(yè)中市場失靈及其他電信行業(yè)獨有的問題，這即是一個國家電信法的存在價值。

在部門主導(dǎo)立法的中國，一部《電信法》從上個世紀(jì)八十年代就開始草擬，直到現(xiàn)在還是“在路上”，而國外的電信法已經(jīng)跟隨產(chǎn)業(yè)演變進(jìn)行了許多次修訂式的版本升級，已由電信法1.0進(jìn)入4.0或5.0時代。中國的《電信條例》已經(jīng)有15年了，從未進(jìn)行過實質(zhì)性修訂，要知道與15年前的2000年相比，包括移動通信業(yè)在內(nèi)的整個電信業(yè)已經(jīng)發(fā)生了天翻地覆式的變化：當(dāng)時的移動電話普及率尚不足10%，手機還是社會精英的身份象征，現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到約95%，成為普通老百姓離不開的“日用神器”。

李克強總理的一番話，折射出中國電信業(yè)種種表象問題的體系性根源。對于深化中國電信體制改革來說，盡快制定一部與國際接軌的《電信法》才是這一切問題的關(guān)鍵所在。

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